经济学理论分析公益性项目与市场化运作

前言

根据项目自身收益情况，可将公益性项目划分为纯公益性项目和准公益性项目。纯公益性项目，是指项目自身无收益，无需使用者支付费用。准公益性项目，是指项目自身有收益，或许收益不足以偿还建设费用，或许收益较高，能够偿还建设费用且有一定盈余。公益性项目的外部性收益，需要结合公益性项目特点进行分析。公益性项目普遍具有三个基本特征，即公共产品属性、外部效应和规模效应。

（一）对公益性项目的理解

1.公益性项目的定义。从现有掌握资料来看，目前国内外学术界只有对公共产品的定义，而对公益性项目的定义涉及较少，但在我国财政部的发文《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》（财会〔〕22号）中给出了定义，所以我们认为，其权威性和精准度方面更具参考意义，即：公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的的投资项目。

2.公益性项目的特点。公益性项目是社会建设与民生建设的基础，是经济、产业发展的先决条件。公益性项目为社会公共利益服务，不以盈利为目的，但并不意味着没有收益，因此公益性项目的非营利要求与项目收益可以共存。所以，有必要依据公益性项目的收益情况对其进行分类。公益性项目的收益主要包含项目自身收益和外部性收益两部分。

公共产品属性，是指公益性项目可以被绝大多数人共同享用，在一定范围内具有非竞争性和非排他性；外部效应，是指公益性项目在经济效益、社会效益等方面可以使他人受益，外部经济性较明显；规模效应，是指公益性项目大多具有网络化概念，如路网、管网、电网等，随着规模的扩大，平均成本不断降低。公益性项目的外部效应和规模效应可能为项目带来收益。如：某企业为了降低自身运输成本，自愿向政府捐助修路的部分资金，属于外部效应带来的收益提升；某地区在原有基础上扩建供水管网，新增供水收入可覆盖扩建费用支出且有盈余，这就属于规模效应带来的收益提升。

3.公益性项目的资金来源。当前政策背景下，我国公益性项目的资金来源可以归纳为以下五种。一是财政资金直接供给，即财政直接拨款进行公益性项目建设。随着我国经济增速的回落，地方政府财政收入增长有限，虽然通过财政资金直接供给程序简单、有利于政府对项目进度的直接把控，但无法满足全部公益性项目的资金需求。

二是发行政府债券，即发行一般债券和专项债券进行融资。新《预算法》下，地方政府举债的唯一合法途径就是通过省级地方政府发行政府债券，其中一般债券用于没有收益的项目，须列入一般财政预算；专项债券用于有一定收益的项目，发债项目须列入国家发改委重大项目库，且收益覆盖倍数须大于1.1。对比银行贷款，发行政府债券的成本相对优惠，期限也相对灵活，但政府债券只能由省级政府进行统一发行。目前，各地财政空间不大，尤其在我国中西部地区，政府债务负担较重，但公共基础设施短板又十分突出，发债的灵活性和额度受到较大限制，无法填补公益性项目的全部资金缺口。

三是采用PPP模式，通过一定的合作条件引入社会资本参与公益性项目建设，社会资本可根据实际情况从银行等金融机构融资。PPP模式可依据项目收益情况，通过政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三种回报机制支持公益性项目建设，在程序上解决了项目运作合法合规性问题，但受《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔〕10号）限制，目前各级政府采用PPP模式支持公益性项目的空间十分有限。

四是投入相关资源或特许经营权。政府与企业（一般为当地城投公司）达成共识，由企业承担公益性项目的建设运营，同时给予企业资源开采或特许经营权，通过企业市场化运作化资源为资产。

五是直接市场化融资，对于有相关收费权限且收益充足的公益性项目，通过招投标确定承建主体后，可直接以建成后产生的现金流进行市场化融资，这种模式在收费公路等领域已相当成熟。

（二）对市场化运作的理解

1.市场化运作的定义。市场化运作是指用市场来解决社会、政治和经济问题，按市场规则进行资源配置，通过价格机能达到供需平衡。市场化运作是国家提出的重大经济改革方向，不仅是微观层面的操作模式升级，更是宏观层面的体制机制变革。

2.市场化运作的要求。相对之前的政府购买服务模式，市场化运作有三个基本要求：一是有充足现金流，市场化追求利润最大化，现金流充足是市场化运作的前提；二是明确主体责任，承建企业是自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的独立的法人实体和市场竞争主体，政府不参与企业的生产经营过程；三是增加运营环节，承建企业除了负责项目的建设，还要负责建成后的运营维护，在建设期和规定运营期内，承担项目的主体责任。

3.市场化运作的意义。市场化运作可以将政府和社会资源的优势有机结合，提升公共服务质效，实现多方受益、多方共赢。一是能够提高项目质量，降低工程造价。承建主体作为项目责任人，须承担项目的运营维护成本，有助于提高项目的设计和施工质量，解决传统体制下项目投资、建设与经营脱节问题。市场化运作还可以打破一些公共服务领域存在的垄断，促进投资主体多元化，有利于提高效率和降低造价，同时降低项目完工风险和资金风险。

二是能够减轻政府负担，转换政府职能。市场化运作可以发挥财政资金的引导作用，引入社会资本参与其中，有效缓解地方政府公益性项目建设的资金压力，促进地方融资平台转型发展。同时，市场化运作引入了社会力量，使政府从过去的公共服务提供者转化为监管者，有助于提高政府的规划能力、谈判能力和管理水平。

三是能够带动经济发展，促成公共利益最大化。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，通过公益性项目、市场化运作，政府可以撬动更多资金进入公共服务领域，有利于扩大就业，维护社会稳定。市场化运作还为社会资本提供了更多投资机会，保证了项目全生命周期的质量，提高了服务水平，增加了受益民众的幸福感和获得感，充分体现了其经济效益和社会效益。

（三）公益性项目与市场化运作的关系

1.公益性项目、市场化运作是有可能的。部分公益性项目具有市场化运作的可能。

2.公益性项目、市场化运作得到国务院发文鼓励。年2月，国务院印发《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》，首次正式提出“公益性项目、市场化运作”：“鼓励按照‘公益性项目、市场化运作’理念，……支持地方政府将农村基础设施项目整体打包，保障社会资本获得合理投资回报。”《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》中也明确：“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。”在中央规范政府购买服务模式、加强地方政府债务管理的大背景下，各家金融机构和各级政府开始进行公益性项目、市场化运作的相关探索。

3.公益性项目、市场化运作受到各种市场主体

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