中科白癜风医院用疗效说话 http://news.39.net/bjzkhbzy/180423/6185445.html前言
近代财政改革的内在动力是社会的变革，是需求的产生，故对于上海县城城市财政来说，城市管理、城市建设的需求就代表了对财政制度出现的需求。开埠以来上海商业贸易的活跃、人口的增加、人居环境的恶化等因素提高了城市对公共品的需求，这是城市财政产生的根本动力。自上海建县以来，随着区域经济的发展，明代嘉靖年间，商品贸易就已成规模。
年上海开埠，在十年左右的时间内跃升为国内最大的对外贸易港口。至20世纪初，上海对外贸易总值长期维持在全国的一半左右，凭借贸易地位的提升，将全国纳入其商品市场腹地，成为全国首屈一指的经济中心。贸易的繁荣带动了相关行业的成长，会馆、公所、商会云集。市场的活跃，新兴业态的出现对基层行政管理职能提出新的要求，同时也为城市财政的出现提供了税源。与城市经济地位提升相伴随的是人口的大量增加与城市人居环境的恶化。自年至年的近百年间，上海人口从54.4万增长至.5万，增长约9倍之多。县城区域的人口从开埠初期的不足10万增长至年的21.6万，至年，这一区域的人口已增长至51.7万。
上海人口的增长主要得益于移民的涌入，移民促进了经济的发展，也消耗着本身已很脆弱的县城基础设施及生态环境。人口的增长使城市用地日趋紧张，原有的道路、桥梁、给水、排水、卫生、消防等公共基础设施不堪重负，人居环境日益恶化，传统县城的规模规制已经不足以应对城市发展的现状，蜿蜒曲折的河浜也不足以满足大量人口的交通、用水、排污、垃圾倾倒等需求。此外，在租界日盛、华界日衰的情况下，县城不仅需要解决城市建设问题，还面临着租界屡屡越界筑路、日益扩张的威胁，因而清末上海县城对市政事务的需求空前急迫。需求的产生是形成市政制度的内在动力，而上海县城的自身优势与适宜的外部环境与政策环境则是制度形成的直接动力。
其中，上海县城的自身优势来自以下互相关联的三个方面:首先，地方的慈善传统为举办市政公共事务提供了认知基础与制度依据。明清地方城市的组织运行很大程度上依赖善堂、行会与商会。晚清上海善堂林立，“或治病施药，或给棺掩埋，或收养残废，或设塾教读。届冬令又开设粥厂，并给棉衣、米粟，种种善事，不胜枚举”。上海的善堂从19世纪中期的5个发展到清末的25个，其职能与工作范围也在扩展。其中，开办于年的同仁辅元堂作用最为突出，除经理善举事务之外，还开展诸如消防、清道、路灯、筑造桥路、修建祠庙、举办团防等事务，涉足近代市政的多个方面，被称为上海“地方自治之起点”。
作为民间组织，同仁辅元堂的经费主要来自行业捐赠、官绅捐赠、田产房租以及小部分官款。通过善堂董事们的稳定经营，形成了良性自主的地方专款用于地方公共事务的善堂模式，是同仁辅元堂成功的一大要素，这种经营有方的特征也被此后的县城市政机构继承了下来。其次，绅商阶层崛起，成为主持市政事务的领袖。太平天国运动期间，清政府不得不借助精英的力量兴办地方治安、慈善甚至税收等事务，精英们借助这一契机，更大程度地介入到晚清公共政治空间中。清末上海绅商一方面通过创办近代工商业与金融业起家，积累了丰富的商业经验，另一方面透过参与经营善堂、救火会、商团等组织，积累了处理公共事务的经验与名望地位。组建上海县城市政机构的最初8位董事分别来自于善堂、书院、警务、商界代表以及城厢各铺各段的董事们，其中“大半都是商界领袖，并且很多是当时会馆公所的董事”。
李钟钰、穆湘瑶、郁怀智、姚文楠等人均不同程度地具有绅商的身份，他们在清末民初上海地方政治的舞台上异常活跃。李钟钰既是市政总董，也掌握着商团的力量，同时是江南制造局提调，“一方面受官厅之任命，一方面受民治之委托，均负重要责任”。在辛亥上海光复时，这些人带领市政机构、商团与革命党人合作，不仅参与了起义，也成功保障了县城的秩序，并在光复后一度取得更高的地方行政地位，为民国初年市政机构的权力扩张提供了有利的政治环境。最后，上海在自治运动前已形成了具有收捐功能的市政机构雏形———南市马路工程局。年，为了修建浦江西岸的外马路，上海设立了马路工程局，年马路建成后即改称马路工程善后局，该局仿照租界市政制度，除路政事务外，还设有巡捕房。马路工程局的职能虽然只涉及现代市政的一小部分，所管辖的区域也只限于外马路一带，但它被视为上海华界最早的市政机构。此后，马路工程局的建制、功能完整地被自治市政机构———城厢内外总工程局继承下来。
马路工程局的经费筹措方式借鉴自租界市政机构，取自外马路的房铺捐以及船捐。房铺捐自年开始征收，“按照房租抽收一成以充修理马路经费”。自治开办后，外马路房铺捐改为地方捐，由总工程局继续征收。船捐也是马路工程局的经费来源之一，船捐征收采用包税制，由船帮埠头认包，总工程局时期也延续了包税的征收方式。同仁辅元堂虽然已具备了经营地方事务的能力，但善堂的性质决定了其经费多来自行业捐助与董事们的经营，不具备收捐的权力，而马路工程局的设立使县城向形成近代市政更靠近了一步。此外，租界的存在为上海县城近代市政制度的出现提供了独特的外部环境与可资借鉴的对象。以公共租界工部局为例，其职能范围包括“一切为保持康健、维持清洁、组织警察、开发并管理岁收所必需的规程和办法”。国人对租界的认知经历了由浅及深的过程，“西人创立工部局，局有董事，每年有总议，事有常例，议事议定而后行，凡一切巡捕逻街、团兵操艺以及清道铺路等事皆局中主其政，就各住户收取捐费以资用度，巡捕则有捕头统之，中西人并用，而收捐者亦巡捕之责也，费有所出，事无所废。”公共租界财政收入主要由地税、房捐、码头捐与执照捐四部分构成，税基分别来自地价、房租、商品贸易与城市商业。
租界财政制度为华界人士所瞩目，时人建议县城建立类似的收捐制度，“仿照西人办法，按房按业抽捐”。年马路工程局开征房铺捐时便提到“均系仿租界章程”，“租界之人均无异词，南市同此子民，断不致易地违抗不遵。”自治运动的兴起与清末新政改革为县城市政制度成型提供了政策环境与合法性保障。清末立宪派知识分子将西方“自治”概念从日本引入中国，并借用此概念阐述他们在基层行政改革方面的政治主张。上海县城的地方自治是西方理念与本土自治做法的杂糅。年，时任湖北武备学堂提调的上海士绅李钟钰“见武昌创办警察站岗，颇觉有效，每思上海城厢及南市，亦当仿而行之”。同时，上海道台对于马路工程局官办腐败的情况也意图改善，认为“地方道路、沟渠、一切工程皆须地方绅董办理方有实效”。
年，“惕于外权日张，主权浸落，道路不治，沟渠积污”，由地方精英倡议，上海道台批准成立上海城厢内外总工程局(以下简称总工程局)，“接办城厢内外一切事宜”，“酌收地方税以办理地方公共事务，助官司之不及，兴民生之大利”。总工程局延续了善堂等民间组织中精英公议地方事务的本土自治决策形式，同时借鉴了租界工部局董事由纳税人选举产生的选举模式，但当时鉴于“东西各国自治规制本非猝办，其普通选举之法按之目前地方情形尚多格碍，惟有先就向来办事诸绅商中共同选举”，故由善堂、书院、警务各董，以及各铺段董、商业代表中推举出了总工程局的领导层共8位董事。总工程局还借鉴了租界工部局决策与执行相分离的架构，由办事总董组成的参事会与议事经董组成的议事会两部分构成，分别负责执行与决策。
结语
参事会内部采用科层结构的组织形态，下设各科、处，通过订立一系列规约，规范了机构任事人员的资格、职员权限、办事方法，从而培养了一批基层市政的专职人员。在人事任用上，除议事会经董不发薪水外，参事会总董、各区区长、各科长、处长以及办事员等常驻人员，均支领固定薪水。
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