专家视角曹堂哲战略协同型政府模式的

摘要：自从威尔逊创立美国的公共行政学以来，寻求适当的政府模式成为行政学研究的主线，先后形成了政府模式研究的四种途径：环境特性的历史比较途径、规范性比较途径、DNA比较途径、问题解决手段比较途径。20世纪80年代以来，随着公共部门战略管理的兴起，从战略途径审视政府模式成为一项有意义的研究议题。笔者据此途径，从战略类型学的视角对政府模式进行了划分，分析了战略协同型政府模式的基本特征。

关键词：政府模式；战略；类型学；协同

一、问题的提出：政府模式研究的渊源和图景

威尔逊（WoodrowWilson）《行政学研究》（TheStudyofAdministration）标志着美国行政学的诞生。威尔逊尝试将欧洲君主主义的良好行政管理引入共和主义的美国。为此，威尔逊引用了布隆赤里（JohennKasparBluntohi）政治、法律与行政管理相区别的观点，进一步区分了宪法和行政、政治与行政，从而为行政学争取到了“学术话语权”，奠定了行政学作为独立的、具有自己内在规律的学科地位。威尔逊的核心问题是在共和主义和三权分立的制度设计之下，为何要引入、如何引入一种高效率的行政管理制度安排的问题。在威尔逊看来，这种高效的行政管理制度具有共同的特征：“如果各种政府想成为同样有用和有效率的政府，他们就必须在结构上有高度相似之处。”[1]

寻求有用和有效政府的结构就是寻求一种政府模式。政府模式是在政府行政现象中体现出来的具有实践性、重复性和规律性的价值形态、行为形态和结构形态特征。政府模式的研究议题实际上包括两个维度：第一何谓有用和有效；第二达到有用有效政府的结构是什么？围绕这两个问题，公共行政学呈现出了一幅政府模式更跌的壮丽画卷。20世纪40年代之前，政府模式以“威尔逊—韦伯范式”为基础塑造政府模式。该范式的基本假设包括：（1）政治—行政二分；（2）行政系统是一个封闭系统；（3）行政原则具有普遍性；（4）行政遵循工具理性的原则。西蒙（HerbertSimon）在20世纪40年代中期提出了有限理性决策理论，该理论动摇了“威尔逊—韦伯范式”的理性基础。20世纪40年代末达尔（RobertA.Dahl）、沃尔多（DwightWaldo）等人则动摇了“威尔逊—韦伯范式”的价值基础。20世纪50年代，与人类社会从工业社会向后工业社会迈进的步伐相一致，社会日益变得复杂和动态，政府治理也日益处于开放、复杂和动态的环境之中，诞生在封闭系统假设前提基础上的“威尔逊—韦伯范式”显然已经不能在政治、经济、社会和文化等方面为政府的优良治理提供学术支持。于是政府模式开始以寻求“威尔逊—韦伯范式”的修正和替代为核心，发生了重大的转变。民主行政、新公共行政、多中心治理、新公共管理、新公共服务、治理等等相继兴起，政府模式的研究进入了范式竞争和群雄角逐的时代。

20世纪80年代，西方社会为了应对政治、经济和社会文化环境的激烈变革，兴起了以“新右派意识形态”为指导的“撒切尔主义”和“里根革命”，这场具有战略性、宏观性公共政策转折意义的激烈变革，不仅深刻地影响到20世纪后30余年世界政治、经济走向，亦带来的公共部门治理和管理理念、战略、制度等方面的巨大变迁，“新公共管理”运动和和“重塑政府”运动成为20世纪70年代至90年代公共管理学术话语中的“制高点”。公共部门战略管理诞生在“新公共管理”兴起的学术潮流之中，“新公共管理”所信奉的将企业管理的方法运用到公共部门的信条，使得“公共部门战略管理”最初被烙上了明显的“工具性”色彩。公共部门战略管理仅仅被看做“市场化和私有化”的实现工具。

20世纪90年代以来，公共部门战略管理的学者们开始逐步走出新公共管理仅仅将“公共部门战略管理”看做是“工具理性”的狭隘视点，开始将研究的主题扩充到对公共部门战略类型、战略结构和战略绩效的分析。政府模式中逐渐凸显出一种新型的政府价值、行为和结构形态，即战略协同型的政府模式。战略协同型政府模式是众多的政府模式中的一种，这种政府模式是一种以环境复杂性、多样性和变化性为前提，以有效地提供、增进和创造公共价值为根本宗旨，以战略、执性和绩效的整体性和协同性为特征，以有效、有用解决当代社会面临的公共事务为指向的政府形态。战略协同型的政府模式是用和有效的政府结构吗？这种模式与其他政府模式相比有何不同，这种模式会不会像“新公共行政”一样无法成长壮大，成为一场理论上的空想；[2]抑或像“新公共管理”那样沦为一个曾经的时髦。[3]针对上述问题，本文从政府模式的类型学分析出发，比较不同政府模式类型之间的优缺点和历史演进，并概括战略协同型政府模式的基本特征。

二、政府模式分析的几种途径

在传统公共行政看来，以“威尔逊—韦伯范式”为基础的官僚制是最优的政府模式，不存在政府模式的类型化研究。里格斯（FredRiggs）使用生态学的方法，开创了环境特性的历史比较途径，对政府模式展开了类型化的历史比较研究。随后先后出现了政府模式分析的规范比较途径、组织DNA比较途径和问题解决手段的比较途径。这些途径从不同的角度刻画了不同政府模式的特征。

1．环境特性的历史比较途径。威尔逊最早意识到政府模式的环境差异，他认为将君主制的行政原则引入共和制的美国，导致的权力滥用的倾向可通过公共舆论、法治和民主政策的原则加以制约。[4]达尔和沃尔多等人则较早地倡导公共行政的历史比较研究。[5]里格斯是第一个系统地将传统公共行政理论忽视的环境变量引入，根据环境的差异，对政府模式进行类型化研究的学者。里格斯将政府环境划分为：经济因素、社会因素、沟通网、符号系统和政治架构，由于环境的差异政府模式可分为溶合的(fused)、棱柱的（prismatic）、绕射的（diffracted)三种类型。[6]里格斯奠定了政府模式类型学研究的基本方法，即根据比较变量的差异，对政府模式进行类型划分。里格斯开创了从环境的历史性差异研究政府模式的研究途径，奠定了比较行政学的基础。

2．规范比较途径。实证研究与规范研究的区分起源于人们对真理与价值、真与善、“实然命题”和“应然命题”之间区别的划分。“人们不能从‘是’推断出‘应该’这一命题，即纯事实的描述性说明凭其自身的力量只能引起或包含其他事实的描述性说明，而绝不是做什么事情的标准、道德准则或规定。”[7]20世纪60年代达尔（RobertA.Dahl）、沃尔多（DwightWaldo）等人是首倡公共行政价值规范研究的学者。按照价值规范的差异沃尔多将政府模式区分为官僚制模式和民主行政模式。随后的学者基于不同的规范形成了多种类型的政府模式理论。

以经济和效率作为规范基础的威尔逊—韦伯政府模式，其价值规范是“经济和效率”，其依据的实证研究成果是科学管理理论和一般管理理论。以西蒙为代表的行政科学政府模式，其价值规范是“价值中立”，其依据的实证研究成果是有限理性决策理论。以达尔和沃尔多的民主行政政府模式，其价值规范是政治价值，其所依据的实证理论是美国的历史和政治史。新公共行政政府模式的价值规范是“公平”，其所依据的实证理论是新组织理论。奥斯特罗姆的民主行政和多中心政府模式价值规范是民主制和复合共和制，其所依据的实证理论是基于实地的制度分析。新公共管理政府模式的价值规范是“经济、效率和效益”，其所依据的实证理论是新制度经济学和委托代理理论等。治理政府模式价值规范是多主体、回应、责任、透明等“治理”理念，其所依据的实证理论是系统科学等复杂性科学。整体政府模式的规范价值是“协同”，其所依据的实证理论是协同论等横断科学。可以用下表总结规范比较途径对政府模式的分类。

表1政府模式的规范比较途径

资料来源：作者整理。

3．DNA比较途径。戴维?奥斯本（DavidOsborne）和彼德?普拉斯特里克（PeterPlastrik）在《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中指出：“公共体制是一个生存、成长、随着时间变化而变化及消亡的复杂的适应性系统。有机体是由其DNA（即决定有机体的性质和状态的编码指令）决定的。改变有机体的DNA，就可以导致其不同的能力与行为；在足够程度上改变DNA，则可以演进为另外一种有机体。公共部门DNA最基本的要素就是体制目标、激励机制、责任机制、权力结构和组织文化等杠杆因素。”[8]DNA是非常形象的说法，DNA概括了政府模式的几个基本构成要素。不同学者，基于不同的视点分析，概括出了不同的DNA要素，并根据DNA的差异，提出了不同的政府模式。DNA比较途径中有代表性的观点如下：（1）5C战略。戴维?奥斯本（DavidOsborne）和彼德?普拉斯特里克（PeterPlastrik）认为公共部门DNA最基本的要素就是“体制目标、激励机制、责任机制、权力结构和组织文化等杠杆因素。”据此他们提出了政府再造的五C战略。[8]（2）经验诊断和分析的观点。经验分析学派以前B·盖伊·彼得斯（B．GuyPeters）为代表，他在《政府未来的治理模式》中通过对传统公共行政模式的弊端进行诊断式分析，认为传统公共行政模式存在“垄断、层级节制、永久性、内部管制”四大主弊端，这四大弊端使得官僚制政府模式不能适应后工业社会对政府治理的要求，需要建立一种新的政府未来治理模式：即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府。这些政府模式在结构、管理、决策和公共利益等方面存在差异。[9]经验诊断学派的研究以传统公共行政学的问题为出发进行分析，分析视野中不涉及政府所处的环境特征，更多地强调组织的结构和管理。（3）新公共管理和治理内部的集中模式。英国学者费利耶（EwanFelie）等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。效率驱动模式；小型化与分权模式；追求卓越模式；公共服务取向模式。[10]美国学者库珀（PhillipCooper）和我国学者王海龙则认为新公共管理的核心是“合同型政府。”[11]罗兹（Rbodes）认为，治理至少包括最小限度的政府、公司治理、新公共管理、好的治理、社会控制论系统、自组织网络和组织间网络等六个方面。[12]这些研究都是根据某些组织的DNA，对政府模式进行分类的尝试。

4．问题解决手段的比较途径。问题解决手段比较的途径在分析政府模式的时候，将政府模式看做是解决公共管理问题的手段，根据问题性质的差异，设计相应的政府模式加以解决。整体政府的研究就是从问题解决手段组合的角度对政府模式进行分类的代表。

整体政府模式的研究起源于对“新公共管理”的局限性的反思。“新公共管理”使政府内部的竞争超过了合作，分散超过了集中，企业精神超过了官僚精神，形成了所谓的碎片化局面（fragmentation）和部门主义（sectionalismofofficialdom）。“英国政府现已面临挑战，长久依功能划分的部会组织处在高度分立的状态，因为缺乏协调，难以面对复杂的问题，公共服务产生许多瑕疵。”[13]在英国，年奉行中间偏“左”路线的工党上台后，对撒切尔政府的过度偏“右”的新公共管理改革进行了修正，用治理理念弥补了新公共管理的“企业”理念，其中，“把政府连接起来”（Joint-upGovernment）的改革方略就是一个重要的举措。“把政府连接起来”强调政府部门的战略协作，以便共同实现特定的政策目标，弥合机构之间的缝隙，从而有效地、全面地、公平地提供公共服务。[14]事实上，协同问题不光是英国政府面临的问题，亦是世界各国政府共同面临的公共管理的核心问题之一。对于这一问题的解决，加拿大随后发起了“同业协作政府”（HorizontalGovernment）改革，澳大利亚发布了“联合政府报告”（TheConnectingGovernmentReport）和新西兰则启动了“整体性政府”改革（Whole-of-Government）。重视政府的协同问题，以“整体性政府”作为改革的途径（thewhole-ofgovernmentapproach），开始在英语系及欧陆国家盛行。[15]

就学术研究而言，整体型政府的研究首推希克斯（Perri6）等人所作的开创性的研究。希克斯等人在《环型治理：整体政府战略》（Governingintheround-strategiesforholisticgovernmen）中亦指出：着重协调与整合的整体型政府，是新一波政府改造的核心议程。[16]希克斯针对新公共管理改革的困境和问题，提出联合性问题（joined-upproblems）是现代政府面临问题的本质特征。整体性治理作为一种新的政府形态，核心是通过整合机制解决复杂性的联合性事项，并使用新涂尔干理论探讨了整合的理论基础。在希克斯等人看来，政府由许多机关所组成，任何国家或社会，只要不是无政府或割据状态，必然会以某种方式联合成一个政府，即联合性政府（joined—upgovernment）。根据解决问题的目标和手段的差异可将政府的连接模式划分为四种类型：[17]如下图所示：

资料来源：6Perri,D.Leat,K.Seltzer,G.Stoker.Towardsholisticgovernance:Thenewreformagenda.London:PalgravePress.:31-33.

第一，整体型政府（holisticgovernment）：指政府机关组织间在充分沟通与合作下，达成有效的协调与整合，彼此的政策目标能连贯一致，政策执行手段能相互配合，创造相互强化的效果，达到“合作无间”的结果。

第二，渐进式政府（incrementalgovernment）：是指机关间目标相互冲突（conflictingobjectives），执行手段上则相互强化（mutuallyreinforcing）。因为相互冲突的目标，使得彼此合作的成效是有限的发展，参与的机关组织采取“应付过去”（muddlingthrough）的态度，或摸着石头过河的方法。

第三，领主式政府（baronialgovernment）：当机关间目标及执行手段相互冲突时，会产生缺乏中央政府统合的无治理（nogovernance）状态，即领主式政府。领主式政府中各机关自私自利，各自为政。

第四，碎片化政府（fragmentedgovernment）：碎片化政府指机关间有共同或相近目标，却缺乏相互沟通与合作的管道，致使机关间执行工具与手段呈现相互冲突的情形，甚至导致地盘争夺战（turfwars）。

本文所阐述战略协同型政府模式与上述几种政府模式的分析途径不同，是一种在环境、规范、组织DNA、问题解决等方面都以“战略”为中心的政府模式。以下介绍战略协同型政府模式提出的战略类型学途径。

三、政府模式分析的战略类型学途径

在西方，strategy一词源于希腊语strategos，意为军事将领、地方行政长官。后来成为军事专用术语，指军事将领指挥军队作战的谋略。20世纪60年代，战略思想开始运用于商业领域，并逐渐发展成较为完备的、具有实践指导意义的企业战略管理理论体系。公共部门治理和管理环境的变迁，催生了被传统公共行政威尔逊—韦伯范式长期排除在外的新领域：公共部门战略管理的勃兴。

1．战略视角。20世纪80年代之前，以沃特曼（M.S.Jr.Wortman）为代表的学者认为公共部门和非盈利部门不存在战略管理。[18]进入20世纪80年代，在波泽曼（BarryBozeman）、瑞和皮特（PeterSmithRingandJamesL.Perry）等人的倡导和论证下，公共部门战略管理从私营部门战略管理的研究中独立出来，经过数十年的发展，逐渐发育成为一门具有独立地位的公共管理分支学科。[19]自20世纪90年代开始，一大批公共部门战略管理总论性专著和教材相继出版，逐渐形成了公共部门战略管理的理论和学科体系。在公共部门战略管理的研究者看来，假如环境是同质的、没有变化的、单一的，那么就不存在战略类型和战略管理问题。正如年纳特（PaullNutt）和巴科夫（RobertBackoff）出版了《公共和第三部门组织的战略管理》所言：“战略之所引起当今富有远见的管理者的注意，是因为它探讨这样一个重要问题：组织如何定位以面对越来越不确定的未来。”[20]战略视角的核心是从环境的开放、复杂、不确定等方面来审视管理和政府模式问题。

2．类型学。类型学（typology），或称作分类学（taxonomy），即研究者结合两个或两个以上单一维度的简单概念，然后由简单概念的交叉形成新的概念。新形成的概念或类型表现出存在于简单概念之间的复杂交互关系。类型学分析的关键是找出分析对象的本质性两个或两个以上本质性特征，然后形成交叉分析图。类型学的研究在公共管理学中已经是司空见惯的事情了。比如要对公共政策类型进行研究，就需要提炼出政策的两个本质特征，形成交叉图表，形成政策类型学（PolicyTypology）。[21]

战略类型的分析往往从环境分析开始，比如在企业战略管理中：迈尔斯（RaymondMiles）和查尔斯·斯诺（CharlesSnow）根据艾默莉（Emeryl）和特里斯特（Trise）关于环境的定义，使用“市场变动情况”和“竞争者的行动”两个维度将环境划分为四种类型。并根据四种环境类型划分出九种战略类型。[22]纳特（PaullNutt）和巴科夫（RobertBackoff）借鉴这一思路，将公共组织的环境定义为“公共组织采取行动的压力”和“公共组织的外部回应度”两个方面，运用二维坐标将战略环境划分为四种类型，并根据这螽斯类型划分出八种战略角色。战略类型学的核心是找到研究对象的本质属性，形成交叉分析的二维坐标。

3．战略视角下的政府模式类型学分析。根据政府模式的定义，政府模式的分析至少应该包括两个维度。一个维度是：政府应该做什么；另一个维度是：政府如何做。如果用战略的观点来分析，政府模式的第一个维度：“政府应该做什么”属于“外部环境”问题。政府面临的外部环境是从简单到复杂、从平静到动荡、从确定性到不确定性的连续统一体。政府环境的特性决定了政府所要应对的问题的特性是从结构良好的问题到中度结构的问题再到结构不良的问题的连续统一体。政府模式的另一个维度：“政府怎么做”，从战略的视角来看，实际上属于政府组织内部分析的问题，可以从多个视角对组织内部状态加以审视，比如结构、制度、体制和工具等等。笔者认为组织内部的核心问题是组织的“分工”与“整合”问题，因此可以将政府组织内部看做是从“分割”到“协同”的连续统一体。如果将“政府环境“和”政府组织内部”作为分析政府模式的两个维度，就形成了战略视角下政府模式类型分析的二维坐标，如下图所示：

图2战略类型学视角下的政府模式

资料来源：作者绘制

由上图可知，从战略的视角来看，存在以下五种基本的政府模式。

第一，官僚制政府模式。官僚制政府模式生存在平静、封闭的环境中，适合解决结构良好的问题，内部组织形式是“鸽笼式”的分工。

第二，次级政府模式。次级政府模式与“铁三角”和“政策网络”的含义接近，是各国政府运转中普遍存在的一种现象。少数集团远离大众的控制，在垄断和平静和环境中生存，少数集团之间通过合作，对抗环境的冲击，谋求少数集团的利益。

第三，碎片化政府模式。碎片化政府是“新公共管理”在应对复杂问题时，过度强调竞争和分割而导致政府难以协调行动的政府形态。

第四，战略协同型政府模式。该模式是在复杂性、多样性和动荡性的环境下，政府形成一个整体，通过内部结构的协同一致为公民提供优质公共服务的政府形态。

坐标中间的政府形态则是兼有上述中政府模式特征的政府模式，是转变中的政府形态。未来的环境特征决定了未来的政府是战略协同型政府。

下表列出了战略型协同政府模式与其他政府模式之间的区别：

表2战略类型学视角下的政府模式比较

资料来源：作者整理。

战略协同型政府模式具有两个基本特征：第一环境特征：处于复杂、多样和动态的环境中。第二，组织内部结构特征：通过合作、整合形成整体增效的协同效应。战略协同型政府模式的环境特征决定了：（1）该模式主要用以应对大量的结构不良性问题。（2）该模式的以“参与、回应、民主、公平、公共服务、良好治理”等价值为基本规范性价值。（3）该模式以战略视角审视政府管理，是基于战略的政府管理模式。实际上，20世纪90年代以来，作为新公共管理运动和重塑政府运动的反思，治理理论、新公共参与、新公共服务和整体政府的理念、过程、组织和管理工具为战略协同型政府模式奠定了规范性的理论基础：战略协同型政府模式是治理的、参与的、服务的和整体的政府模式。

战略协同型政府是政府在复杂的环境下，尝试解决结构不良的问题是形成的的条件下产生的一种政府模式，该模式以战略协同作为其根本特征，包括以下几个方面：

第一，公共部门战略决策和规划的协同。随着国家目标的多样化和环境的复杂化，需要进一步强化行政领导系统，以实现国家的意志和政治意志。通过设置战略性的专业委员会，比如战略与决策委员会、绩效考核委员会、经济发展委员会、预算与管理委员会等方式可以强化战略统合和战略控制能力。比如：年，桥本内阁开始推行一系列行政改革，桥本内阁之后，年日本制定了中央省厅改革基本法，年制定了各省厅的设置法，年制定了《内阁法修正案》和《建立内阁府的法案》，年1月新的中央省厅开始运作。这些法案的核心在于强化内阁的功能，强化内阁的战略协同、事前协调、计划和规划、决策对执行控制的功能。

第二，战略要素、结构和过程的协同。战略的实现需要合理配置各种资源，实现人、财、物、信息、时间的协同；需要建立适当的组织结构，形成合理的管理过程。战略要素、结构和过程的需协同主要包括以下方面：（1）决策执行和监督的协同。决策、执行和监督（控制）是管理过程（职能）的三个基本环节。决策和计划含义接近，系指作出决定和设计方案。执行则是实施计划和决策。监督和控制则纠正实施过程中偏离计划设置的目标。决策、执行和监督三种职能的协同是管理学研究的核心问题之一。（2）职能与结构的协同反映了职能和结构相匹配的原理。职能是政府需要履行的职责和任务。结构则是实现这些职能的组织载体。从系统设计的角度来看，职能是政府的“功能”，机构设置则是“结构”。要素的结构组合形成特定的功能。政府的职能可以通过工作分析加以科学化，在工作分析的基础上，得出优化的职能结构，在职能结构的基础上设计组织架构，这就是职能与结构协同的基本原理。（3）横向部门协同和纵向层级协同。这两种协同关系都是建立在职能——结构协同的基础之上的。部门间的协同指战略实现过程中，政府各个部门之间的协调、整合和一致。层级之间的协同则指中央政府与地方政府、地方政府之间通过协商、缔约、战略联盟、签订框架协议等等行为共同努力合作实现公共目标的行动、程序和制度。（4）嵌入协同。在公共行政执行过程中，公共行政机关与其他组织、公民个人之间通过建立伙伴关系、协商和对话、形成共识、签订合约等合作方式，努力共同实现公共目标。嵌入协同反映了公共行政机关与企业、市场、第三部门和公民个人之间的关系模式。（5）信息资源协同：信息资源协同是组织各个部门之间形成信息共享机制，使得公众、环境和组织内部形成信息共同体。（6）流程再造：政府流程再造的实质是政府职能与政府结构之间的匹配和协同关系。这里的政府结构包括政府的组织结构、人员结构、信息结构、权力结构、责任结构、财务结构、监督结构等内容。流程再造借鉴工商管理中流程的概念，将这些结构通过动态的过程统一起来。无缝隙政府、重塑政府运动、政府部门的全面质量管理等等都体现了流程再造的思想。

第三，战略绩效协同。战略绩效的协同包括以下方面的含义。（1）战略绩效评价指标内部的一致性和协同作用。战略绩效评价指标之间应该协同一致，妥善处理一些相互矛盾的指标，比如GDP指标与环保指标就存在潜在的冲突。可以通过赋予不同的权重，改进评估方式、引入新的评估参与者等方式保持指标之间的一致性。（2）战略绩效指标与战略之间的协同性。如果战略管理系统不能确保战略与绩效的协同会导致战略的落空，有必要建立合理的绩效评价和绩效结果使用制度，将绩效评价和绩效结果与下一步的战略改建结合起来；在战略执行过程中，建立中期评估、绩效监控和绩效预警机制，在动态调试中确保战略的实现。在绩效评估过程完成后，建立元评估制度，对评估的方法和程序本身进行审视和反思，以便获得更有效的战略评估结果。（3）战略绩效与公众评价的协同性。衡量战略管理绩效和成果出了客观的经济效率和效益指标以外，公共服务的质量和满意度是重要的指标。通过“政务超市”“一站式服务”“政府大厅”“服务热线”等电子化的、集中式的服务机制，改变分散的、部门化、碎片化的公共服务方式，增加政府服务的回应性、责任性、透明性和便捷性可以有效地在实现节约的同时提高公众的满意度。开发平衡计分卡等战略性绩效管理工具是战略协同政府模式得以实现的重要途径。

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来源：《广东行政学院学报》年第4期。

作者：中央财经大学政府管理学院曹堂哲

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